“市里准备向国土资源部申报第三批试点，我们区里已经初步定了三个镇参加申报。”8月26日，天津市武清区新农村建设办公室一位负责人告诉记者，作为城乡建设用地增减挂钩试点城市，天津市正准备大规模扩大试点地区范围。

  记者从国土资源部获悉，与天津市的积极相同，江苏、福建、广西等其他列入城乡建设用地增减挂钩试点的省份也都在踊跃地申报第二批、第三批试点项目。

  城乡建设用地增减挂钩试点在如火如荼地进行，而有关专家却提醒说，在农民安置、资金保证等制度没有健全的情况下，地方应警惕过快过多开展城乡建设用地增减挂钩试点工作带来的风险。

  “宅基地换房子”试点

  大良镇位于天津武清区，2006年被列入国土资源部城乡建设用地增减挂钩试点。天津市武清区新农村建设试点办公室张殿阁介绍说，天津市是最早一批城乡建设用地增减挂钩试点城市，武清区占了“一镇两村”。“一镇”就是大良镇。

  “今年以来，已经有很多省份的代表团来参观过。”大良镇分管土地的副镇长张树山告诉记者，大良镇试点是农业人口和农业产业集中的试点。由于地理位置不接近城市，大良镇建设用地价格不高，因土地置换而产生的农业人口进城安置问题也比较难解决。因此，大良镇试点，也被认为是经济欠发达地区采取城乡建设用地增减挂钩试点的样本。

  张树山介绍，大良镇试点一共包括7个村，约2000户。由于大良镇是个农业镇，其城乡建设用地增减挂钩试点采取“农民身份不变、原有土地承包关系不变”等办法维持原有的土地承包关系，惟一变化的是农民居住地点。

  “国家叫城乡建设用地增减挂钩试点，其实在我们当地俗称就是‘宅基地换房子’。”张树山说，这是一项看起来简单，却涉及很多复杂问题的事情。毕竟要把2000户农民集中到一个居住点住，光拆迁和说服工作就不容易。

  国土资源部日前下发关于城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知文件中表示，地方搞城乡建设用地增减挂钩试点必须尊重农民意愿，入户调查表必须由农民签字，而且农民集体同意比例在90%以上才能批准做试点。

  大良镇在申请城乡建设用地增减挂钩试点项目时，同时是天津市新农村建设的一个试点地区，因此所享受优惠政策较多，政府在给农民补偿的时候，让步余地也比较大。

  例如，大良镇在给予搬迁农户1:1换房的条件时，同时给予超面积房屋优惠的措施，农民购买超面积的房屋只要680元/平米到980元/平方米不等的价格，而当地的房子价格已经卖到了2000元/平米的价格。

  即便如此，大良镇的这项“土改”工作也有波折。当初计划包括大良镇政府所在地大良镇村在内，一共8个村参加这项土地试点改革。大良镇村进行拆迁重建，其他7个村的农民搬迁到大良镇村居住点，将其他7个村的宅基地复耕为农田。

  申请下来城乡建设用地增减挂钩试点工作的地区，可以向国土资源部借一定数量的新增建设用地作为“周转指标”，待到工作结束时，将宅基地复垦得到的农田来偿还周转指标，多余的部分可以作为项目区的建设用地指标，以用于项目区的长远发展。

  大良镇获得了约1000亩的周转指标，按照当地政府测算，7个村宅基地共可以置换出1500多亩耕地，而安置7个村的农民住房只要460亩地。从整个天津市计算，该市所有试点地区共可以多置换出约5000亩土地。

  张树山表示，政府给出的条件很优厚，一般一户60平方米住宅的农户，可以轻松置换到80平方米的房子。但是，今年仍有一个村退出了城乡建设用地增减挂钩试点。

  农民安置问题

  分析这个临时退出村庄的问题，张树山等人认为，农民的担忧有很多方面，其中进城以后的生计问题是最大顾虑，而这也是政府目前最头疼的问题。国土资源部只给出了土地的政策，并没有关于农民进城后安置方面的政策，而国家发改委等相关部门对城乡建设用地增减挂钩试点工作参与度不够。

  既然是试点，现在进城农民的安置问题基本上由地方政府自行探索。从天津市武清区的三个试点地区来看，关于农民进城安置问题解决方案也各不相同。

  其中南北辛庄村因为临近城市，早先也被划入市区的规划范围，因此南北辛庄村民直接转为了城镇户口，置换出来的土地进行房地产开发，同时给予了村民一定的货币补偿。而后蒲棒村有一湿地，准备在该村建设一个休闲度假地，用旅游收入来安置农民就业和补偿开发投入。

  大良镇的方式是在新建村民居住点附近规划了一个2200亩的工业园区，用于发展电子、加工业等劳动密集型产业，用来安置搬迁来的农民。

  “目前工业园的第一期土地已经出让完毕，有13家企业选择入驻。”张树山说，试点办提出，原则上每户农民安置一个人的就业。

  但是这些安置计划都还是政府计划中的事情，其办成现实会是怎么样，又能多大程度上帮助解决当地农民的就业问题，这一切还不得而知。

  国家发改委小城镇发展中心一份调研报告指出，城乡建设用地增减挂钩试点工作对推进小城镇建设作用很明显，但是也有很多问题值得关注。例如，农民进城后生活费用无疑会很大程度上提高，生活成本会提高，仅仅被动式解决每户家庭中一两个人的就业，如果就业人员收入水平不够，则整个家庭仍旧会面临生活困难问题。

  据张树山介绍，大良镇集中居住点采取先入户调查农民需求，后涉及建设的办法。对农民生活习惯等问题进行了最大可能的详细安排，但是关于搬迁农民将来就业，生活安排等问题如何安排，需要政府出台相关政策给予支持。

  例如，农民宅基地复垦后的农田已经归属镇政府所有，这些土地如何承包管理，该发包给谁？如果考虑搬迁成本计算，这些耕地应该种植经济作物，以求最大回报效益，以偿还政府贷款，但是这是否又与粮食安全相悖？

  需警惕资金风险

  资金是城乡建设用地增减挂钩试点工作无法回避的问题。

  目前，这项工作在各地都处于刚刚起步阶段，许多地方政府对此积极响应，除了该工作可帮助解决当地经济发展的土地瓶颈问题外，另一个动机就是该项目可以申请到国家开发银行贷款，成为当地政府推进城镇化工作的一个资金来源。

  天津市采取具体试点镇成立项目公司，由区县级财政担保，试点项目公司向国家开发银行等金融机构贷款，用试点项目公司以后产生的经营效益来逐步偿还贷款。

  一般来说，区县财政会帮助项目公司偿还几年贷款，待到项目公司开展工作后，由项目公司利用土地出让收益和其他经营收入来偿还贷款和区县财政先期垫付的资金。

  以天津市为例，如果整理出来的土地用于房地产开发，则每亩地可以卖到100万元，但是如果做工业用地使用，每亩只有十几万元。安置农民的房屋需要花钱，一般一个30万平方米的安置点建设资金就要上千万元。如果再加上安置点配套建设的基础设施，则是一笔庞大的投入。

  以大良镇为例，政府需要建设两期安置住宅，约30多万平方米，同时还要建设工业园区，投入约需要3亿元左右。大良镇是农业镇，因此这个项目的惟一现实收入就是2200亩的工业园土地出让，目前价格为16.5万元/亩。

  当地人士表示，发展大良镇是武清区的一个城市发展战略，政府付出这些代价也是值得的。

  另外一个问题是土地复垦需要的投入。大良镇等第一批试点地区将土地复垦费用计算为10元/平方米，但是实际操作下来发现，费用达到每平方米20元以上。有专业人士预测，天津市土地复垦成本约在1万元/亩。

  国土资源部要求试点地区在3年内完成土地复垦工作，并归还土地周转指标。但是从各地的实际情况来看，地方政府投入资金能做完搬迁农民就业安置等工作就已属不易，对于土地复垦资金的投入，各地政府还需要再想办法。

  有关专家表示，各地城乡建设用地增减挂钩试点工作都处于刚起步阶段。明后两年是这些试点地区土地集中进入复垦工作的时期，届时国土资源部更要看好土地大门，防止一些试点地区不按期归还周转指标，或者不按量完成对土地复垦的投入，复垦耕地不能达到预期质量。

  上述国家发改委小城镇课题组报告指出，各地城乡建设用地增减挂钩试点工作都是采取政府主导型，项目前期费用筹集由政府财政担保，先期投入非常大，由政府垫付，后期银行担保风险也很大，政府的担保风险也不容小视。 中国房地产交易服务网站